Por Cátedra Libre de Soberanía Alimentaria de la Escuela de Nutrición de la UBA (CaLiSA Nutrición)
El 23 de marzo, a través del Decreto 151/2022, el Gobierno nacional reglamentó la Ley 27.642 de Promoción de la Alimentación Saludable, conocida popularmente como Ley de Etiquetado Frontal. Se trata de una normativa pionera en América Latina que propone un tratamiento integral sobre el derecho a la alimentación y el acceso a la información. Un tratamiento que comienza en el etiquetado frontal obligatorio, con sellos negros de advertencia en los envases, pero continúa en la regulación de los entornos escolares, la educación alimentaria, las publicidades y las licitaciones del Estado para desplegar una política pública que haga frente a la epidemia de obesidad y Enfermedades Crónicas No Transmisibles (ECNT), asociadas a la alimentación inadecuada por exceso de nutrientes críticos: grasas, sodio y azúcares.
Los productos ultraprocesados —diseños comestibles y bebibles que contienen exceso en “nutrientes críticos”, denominados así por el impacto negativo que tienen sobre la nutrición y la salud de la población— son el producto estrella de un modelo agroindustrial extractivista que expulsó a los pequeños productores de los campos, alejó los alimentos frescos de las mesas y no solo daña la salud humana —con productos provenientes de monocultivos rociados de transgénicos– sino también la salud ambiental –desde la contaminación por agroquímicos hasta el descarte de envases—. Esta normativa es el primer paso para problematizar nuestros consumos alimentarios y entender que la revolución hoy está en nuestras cocinas.
Las muertes por causas relacionadas a las ECNT —como diabetes, obesidad, cáncer, hipertensión, enfermedades cardiovasculares— son 140 mil al año en la Argentina, según cifras oficiales. Según la Segunda Encuesta Nacional de Nutrición y Salud, realizada en 2018, el exceso de peso es el problema de malnutrición con mayor prevalencia en Argentina, afectando al 13,6 por ciento en menores de 5 años, al 41,1 por ciento en el grupo de 5 a 17 años y al 67,9 por ciento de población adulta (18 años o más).
Para abordar la malnutrición y, en particular, la malnutrición por exceso, la Ley 27.642 cuenta con múltiples herramientas destacables que comenzarán a modificar la cotidianidad cuando la norma se aplique. Para esto será clave el seguimiento por parte de la sociedad civil para acompañar la acción del Estado, ante los recurrentes intentos de interferencia de la industria alimenticia.
¿Cómo impactará la Ley de Etiquetado en las góndolas, la escuela y la televisión?
La ley es integral e incluye múltiples regulaciones. Durante los meses de debate parlamentario se dio difusión a medidas centrales como la prohibición de promoción, publicidad y patrocinio de alimentos y bebidas no saludables para aquellos productos que contengan, al menos, uno de los siete sellos de advertencia posibles.
Estos sellos pueden ser octógonos negros de advertencia, que serán hasta cinco, señalando (según corresponda): “exceso en azúcares”, “exceso en grasas totales”, “exceso en grasas saturadas”, “exceso en sodio” y (solo para productos que contengan exceso en nutrientes críticos) “exceso en calorías” . Además, si los productos contienen cafeína o edulcorantes, deberán llevar sellos rectangulares indicando su presencia, buscando desalentar su consumo en las infancias.
De acuerdo a la reglamentación, la implementación del etiquetado frontal se realizará en dos etapas. En la primera, las grandes empresas de la industria alimentaria y de bebidas sin alcohol tendrán 9 meses desde la entrada en vigencia de la ley (que fue promulgada en noviembre 2021) para adaptarse a la nueva legislación, mientras que las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) tendrán un plazo de 15 meses.
Esto significa que, a fines de agosto de este año, ya comenzaremos a ver el etiquetado frontal en las góndolas. La segunda etapa (que se hará efectiva a los 18 meses para las grandes empresas y a los 24 para las PyMEs) contiene los puntos de corte definidos por el Modelo de Perfil de nutrientes de la Organización Panamericana de la Salud -OPS- (la Oficina Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud), tal como lo establece la Ley.
La presencia de los sellos van a condicionar las estrategias comerciales dirigidas a los niños, niñas y adolescentes, pero también al público general. Los envases en las góndolas cambiarán como también las publicidades. Ya no podrán utilizar personajes animados, celebridades, deportistas, logos de sociedades científicas. Tampoco se podrán entregar regalos o promocionar concursos, entre otras acciones ampliamente utilizadas por la industria para aumentar las ventas. Así, en poco más de cuatro meses, comenzaremos a decirle adiós a muchas estrategias de marketing que hasta hoy veíamos cotidianamente.
En los productos de envases pequeños los sellos no se multiplicarán sino que habrá un octágono negro que indique con un número del 1 al 7, cuántas advertencias debería llevar. Y será obligatorio que el consumidor cuente con información complementaria para saber a qué refiere este número: por ejemplo, exceso en azúcares. Otra incorporación de la norma, que se mantuvo en la reglamentación, será la obligatoriedad (dentro de la información nutricional) de la declaración de azúcares, para poder conocer la cantidad que contienen los productos, información que hasta ahora la industria no estaba obligada a informar.
Otro punto relevante para una política de salud integral será la protección de los entornos escolares, que impedirá que productos con, al menos, un sello de advertencia puedan venderse en los kioscos o bufetes escolares, o entregarse como parte de las prestaciones alimentarias escolares. Según la Segunda Encuesta Mundial de Salud Escolar, el 91,4 por ciento de los kioscos escolares en la Argentina ofrecen productos de bajo valor nutritivo, como bebidas azucaradas, golosinas, helados, snacks, galletitas dulces, panchos, entre otros.
Pero la protección de los entornos escolares no termina en la posibilidad de cancelar la compra o entrega de alimentos o bebidas con exceso en nutrientes críticos dentro de la escuela sino que el Ministerio de Educación deberá incorporar la educación alimentaria nutricional en las currículas de todo el sistema educativo nacional, desde nivel inicial hasta el secundario.
La Ley también obliga al Estado a priorizar la compra de alimentos sin sellos en todas las licitaciones públicas y define que estos diseños comestibles con uno o más sellos de advertencia no podrán donarse ni entregarse gratuitamente. Sin embargo, aún resta definir cómo este aspecto de la norma se articulará con otra ley preexistente, la Ley 25.989 “Régimen especial para la donación de alimentos”, conocida como Ley Donal.
Si ambas se articulan priorizando la salud pública, esta condición podría abrir un cambio en las políticas públicas tal como las conocemos hoy en día, y comenzar a acercar a las personas más vulnerables y a organizaciones que habitualmente reciben donaciones (ejemplo comedores comunitarios) a otro tipo de productos y alimentos, incluso a aquellos provenientes de pequeños productores o procedentes de economías regionales. Alimentos frescos, que salen de la tierra, podrían empezar a recuperar su presencia en las comidas de la población de menores recursos, frente a los diseños comestibles cargados de aditivos y conservantes que hoy colman sus platos.
La participación de la sociedad civil para asegurar la aplicación de la Ley de Etiquetado
El decreto reglamentario de la Ley de Etiquetado respetó los estándares establecidos en la norma aprobada por la Cámara de Diputados el 26 de octubre pasado —12 meses después de la media sanción en el Senado—, algo para destacar al observar la experiencia de otros países de la región donde existe leyes o decretos de etiquetado, donde desde la aprobación hasta su reglamentación o puesta en marcha pasaron años —como sucedió en Chile, Perú, Uruguay— en los que se intentó transformar el espíritu de la normativa para conseguir estándares más flexibles, en beneficio de la industria de alimentos, que replicaron sus estrategias de lobby en todos los países.
Es para celebrar que la reglamentación haya cumplido con los tiempos estipulados (90 días hábiles) y que el decreto respete el espíritu de la normativa. Cabe destacar que, si bien las organizaciones de la sociedad civil tuvieron un papel protagónico durante el proceso de discusión parlamentaria; a este sector se le otorgó una participación marginal durante el proceso de redacción del decreto, habiendo sido convocado solo a dos reuniones presenciales en el Ministerio de Salud de la Nación. Hasta donde sabemos, solo dos organismos internacionales (OPS Argentina y UNICEF Argentina) tuvieron acceso al texto borrador del decreto.
La primera reunión fue en diciembre del año pasado, cuando se dio lugar a las organizaciones de la sociedad civil a enviar sugerencias y recomendaciones, pero desde entonces no hubo respuestas a las comunicaciones ni a los pedidos de nuevas reuniones solicitadas por este sector. Finalmente, la cartera de Salud llamó a un segundo encuentro: el martes 22 de marzo. Se leyó el texto del decreto reglamentario e informaron que sería publicado en el transcurso de la semana para cumplir con los plazos establecidos por la ley. El decreto ya estaba escrito y fue publicado en el Boletín Oficial en la madrugada del 23 de marzo.
Los alcances de la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable exceden las tareas del Ministerio de Salud y su cumplimiento dependerá también de las normativas complementarias que definan y pongan en marcha el Ministerio de Educación —como la regulación de entornos escolares—, el Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom) —en materia de reglamentación para las publicidades en medios audiovisuales— y la ANMAT —como ente regulador de los alimentos—, entre tantos múltiples organismos que están implicados, tal como explicita el decreto reglamentario. Todavía quedan muchos aspectos por definir, por lo que serán importantes los mecanismos de participación que se planteen para continuar avanzando en la misma línea de protección de derechos de la población.
¿Qué desafíos se presentan para la implementación de la ley frente al lobby empresarial?
Con la reglamentación publicada en el Boletín Oficial, se empieza a escuchar por parte de representantes de la industria alimentaria que la norma es inconstitucional y que afecta sus derechos, por ejemplo sus derechos de marca y de propiedad intelectual. Lo que sucede en la Argentina es lo mismo que ocurrió en el resto de los países de la región, donde se avanzó con este tipo de marcos regulatorios.
En primer lugar, la industria impone una fuerte resistencia al avance de este tipo de normativas, buscando interferir el proceso de debate parlamentario y el alcance de las regulaciones; como así también intentando evitar que se utilicen los mejores estándares, por ejemplo, en cuanto al perfil de nutrientes.
En este sentido, cabe destacar que la norma argentina incluye como perfil el modelo desarrollado por OPS, que es el mejor estándar regional. La importancia del perfil que se utiliza es que determina los “puntos de corte”, es decir define cuándo un producto deberá llevar una advertencia sobre exceso de nutrientes críticos. Hasta ahora, solo México había conseguido incorporar este modelo en su normativa de etiquetado frontal de advertencia, incluido en 2020 en la modificación de la NOM-051 que había sido originalmente publicada en 2010.
Si se utilizan puntos de corte más flexibles, como el estándar que se aplica en Chile –cuya norma se sancionó en 2012, cuatro años antes de que se publique el perfil elaborado por OPS–, donde se analiza la presencia de nutrientes críticos cada 100 gramos o 100 mililitros, termina por calcularse a partir de las necesidades nutricionales de una persona adulta y permite que la industria alimentaria utilice otras estrategias de diseños comestibles para evitar los sellos y, de esta forma, el resto de las regulaciones (que, también, se aplican solo a productos que contengan al menos 1 sello).
En cambio, el modelo creado por la OPS tiene una base calórica, es decir toma como base la energía que aporta el producto comestible o bebible. De esta manera, estos puntos de corte contemplan las necesidades diferenciales que tienen niños, niñas y adolescentes, protegiéndolos especialmente.
Cuando la industria observa que existe una decisión firme de legisladores y funcionarios en avanzar con estas regulaciones y, más aún, cuando la norma se aprueba, ponen sus energías en demorar la reglamentación e interferir en su futura aplicación. En Chile, la ley se aprobó en 2012, se reglamentó en 2015 y entró en vigencia en 2016. En Perú, la norma se aprobó en 2013 y se reglamentó entre 2017 y 2018.
En Argentina, logramos la aprobación y su reglamentación en tiempo y forma respetando el espíritu de la ley votada en el Congreso. Ahora lo esperable es que la industria busque obturar la aplicación de la ley judicializando casos de productos determinados, alegando afectación a derechos de marca o derechos de propiedad intelectual. Por suerte, también tenemos experiencia y jurisprudencia en otros países, donde al momento de la sentencia se priorizó la salud pública y el interés colectivo, por encima de los intereses privados y de las ganancias de las grandes corporaciones.
¿Dónde será más efectivo el etiquetado frontal?
El primer paso, el primer cambio que introducirá la norma será hacer evidente para la población en su conjunto que muchos de los productos que compramos creyendo que son opciones saludables, no lo son. La norma se mostrará más efectiva en los productos (falsamente) percibidos como saludables.
Para ilustrarlo con un ejemplo, Argentina es uno de los países con mayor consumo mundial de bebidas azucaradas. Ahora bien, en general la gente no compra gaseosas para nutrir(se), sino porque es dulce, le genera placer y porque quiere comprar felicidad, como le vende la publicidad. El principal problema, el engaño más crítico en materia de salud es que, muchas veces, las personas quieren elegir una opción más nutritiva (para sí o para darle a otres) y optan por un agua saborizada (creyendo que es “agua”) o bien un jugo comercial de frutas, pensando que están consumiendo (u ofreciendo) frutas cuando en realidad es lo que menos tiene.
Casi todas las opciones disponibles en el mercado de este tipo de productos, solo tienen aromatizantes, saborizantes, colorantes, edulcorantes, entre otros ingredientes. Es decir, un montón de aditivos que hacen que parezca que estamos consumiendo fruta cuando (la mayor parte de las veces) la única que contiene es la que está dibujada en el envase.
En los países que ya tienen políticas de etiquetado vigentes, esto ha permitido problematizar las elecciones de consumo alimentario y transformar las decisiones de compra hacia otras opciones más saludables y nutritivas. Más aún, al transformar los entornos escolares, también se logra que niños y niñas problematicen su alimentación e incidan positivamente en la alimentación de sus familias.
En Chile y México, por ejemplo, se evidenció que aún en edades tempranas, incluso con niñes que no saben leer ni escribir, el octágono negro permite identificar rápidamente que es desaconsejable consumir esos alimentos o bebidas. Entonces, son los chicos y chicas quienes, en lugar de pedir que les compren los cereales azucarados que tienen el “Tigre que da fuerzas para el desayuno”, dicen “no los compres porque tienen el cosito negro”. El desafío que nos plantea la Ley de Etiquetado como sociedad es el de reconocer que somos mucho más que consumidores, comprender que como ciudadanos tenemos derecho a una alimentación adecuada y saludable y lo podemos ejercer con la elección alimentaria de cada día. Ese puede ser el punto de partida para avanzar en nuevas leyes que permitan transformar el modelo productivo desde la incorporación de etiquetas para advertir sobre la presencia de transgénicos en los alimentos –Brasil y Uruguay ya cuentan con legislación al respecto– hasta el fomento a la agroecología.